21世紀經濟報道記者 楊志錦 上海報道

7月25日，福建省財政廳召開了黨組（擴大）會議，其中在談及下半年財政工作部署時一大要點是，有效防范化解地方債務風險。其中包括指導有關地區做好隱性債務風險化解試點申報和評審工作，積極爭取財政部化債額度支持。

這并非個案，近期多個地方也提出類似提法，試點將拓展至地市級。記者也從多位地方財政人士處了解到，近期地方正在上報建制縣隱性債務風險化解試點方案。后續在監管部門批復方案及額度后，特殊再融資債券或在下半年重啟發行。從債務空間看，可能會更多使用一般債。

拓展到地市級

隱性債務化解試點主要指建制縣隱性債務化解試點，該試點起源于2019年。當年監管部門選取遼寧、貴州、內蒙古、湖南、甘肅、云南六個省份，采競爭性立項的方式選擇部分具備化債條件的縣市開展試點。當時主要針對縣及縣級市，在2020年拓展至市轄區。

四川省某地在答復當地人大代表建議時表示，試點按照“市縣自愿申報、市州財政初核、省級財政復核、財政部競爭性評審”流程，選擇隱性債務規模大、風險高、財政實力相對薄弱、容易引爆風險事件的建制縣區參與試點，申報成功后按程序實施試點相關工作。

近期也有一批縣、縣級市及市轄區申報化債試點。山西省某縣5月份公開印發的《2023年縣政府重點工作任務責任分解》提出，積極爭取財政部隱性債務化解試點政策，通過壓縮一般性支出、盤活存量資產、利用土地儲備資源增加土地出讓收入等舉措，妥善化解存量債務，切實降低債務風險。

今年6月末，青海省某縣召開常務會議提出，要高度重視政府隱性債務化解工作，堅決完成政府隱性債務化解任務。要針對當前我縣在政府隱性債務化解領域存在的問題和困難，積極申報和爭取納入國家和省級建制縣化解隱性債務風險試點縣，穩步化解債務存量，有效遏制債務增量。

而今年試點將拓展至地市級，一些地市也申報了試點。7月中旬，中部某地市政府發布關于成立隱性債務化債試點工作領導小組的通知，由市長擔任組長。通知稱，各單位要高度重視隱性債務“化債試點”申報工作，認真制定試點工作方案，制定相關配套支持政策，精確測算各項數據，制定化債實施方案。

通知還要求，認真分析經濟發展形勢，結合預算安排、土地儲備和出讓情況、國有資產底數和評估情況、融資平臺公司等國有企業經營狀況等，對化債方案中每項化債措施的可行性、可操作性進行論證分析。

再如，7月下旬廣西某地市發布的新聞稿稱，積極申報化債試點，認真籌備材料。組織開展化債試點材料籌備工作，協調各有關部門、各市屬國有企業逐條梳理化債方案，明確職責分工，壓實主體責任。

或更多利用一般債空間

隱性債務化債試點的核心措施是允許地方發行特殊再融資債券額度置換隱性債務。再融資債券是地方政府債券的一種類型，早前主要用于償還到期地方政府債券本金。

與以往用于償還債券本金并標注償還哪一只地方政府債券不同，2020年12月以來，部分再融資債券用途只是模糊表述為“用于償還存量債務”。這類再融資債券也被市場稱為特殊再融資債券，實際用途一般用于償還隱性債務。

其中一類用于建制縣區隱性債務風險化解試點，主要幫助高風險地區化解債務風險。2021年9月，貴州省33億元特殊再融資債發行完畢后，用于建制縣區隱性債務風險化解試點的特殊再融資債券發行完畢，規模合計6128億。

再融資債券置換隱性債務的過程中，隱性債務余額減少，政府債務余額增加。比如，截至2021年1月末，全國地方政府債券余額258457億元。而2020年末，地方政府債券余額為254864億元，這意味著1月份地方政府債券余額增加了3593億。

而從發行數據看，1月并無新增債券發行，同期發行了3623億再融資債券。分析來看，原因可能是1月特殊再融資債發行后，用于置換隱性債務，由此導致地方政府債券余額增加。

“該舉措債務化解成效明顯，能有效緩解地方政府短期償債壓力。但該舉措會推升法定債務的風險水平，相應要試點地方減少項目上馬、壓降支出用于償債等。”西部省份某區縣財政人員表示。

嚴格意義上看，發行特殊再融資債券置換隱性債務后，隱性債務減少的規模和增加的規模相等。這就要求地方政府債務余額低于限額，相應才有置換的空間。而從當前看，或更多利用一般債空間。

一是一般債空間更大。財政部數據顯示，截至2022年末全國地方政府債務限額為37.6萬億元，同期全國地方政府債務余額35萬億元，二者存在2.6萬億的空間，其中一般債1.44萬億，專項債1.15萬億。

二是專項債空間要為未來穩增長留有余地。去年經濟下行壓力較大，市場高度關注增量政策。最終去年7月28日召開的會議指出，用好地方政府專項債券資金，支持地方政府用足用好專項債務限額。8月24日的國常會指出，依法用好5000多億元專項債地方結存限額，10月底前發行完畢。

去年盤活5000億結存限額發行專項債后，專項債余額和限額的差值明顯收窄。官方數據顯示，2021年末專項債余額與限額之間的差值為1.5萬億，但2022年末該差值降至1.15萬億。為應對未來的不確定性，專項債應適當留有空間，必要時可盤活這一空間穩增長。

不過，余額低于是限額是全國層面的要求，但地區間可通過回收—再分配的機制調劑額度。回收方面，天津某區披露的預算調整方案稱，按照《關于收回部分地方政府債務限額的通知》（財預【2020】152號）的要求，依法收回部分地方政府債務限額，用于建制縣區化債試點等專項工作，市財政局收回該區專項債務限額0.04億元。

再如云南某區披露，2020年末上級下達政府債務限額46.5億元。2021年1月，因被納入2020年建制縣區隱性債務化債試點縣區，新增一般債券6.7億元、專項債券5.3億元，上級將2020年政府債務限額由46.55億元調整為58.55億元。

再如河南省2021年6月披露的預算調整報告稱，根據《關于下達2020年分地區地方政府債務限額的通知》（財預【2020】171號），財政部下達河南省償還建制縣區試點存量債務的債務限額358億元，已分配209.2億元，本次分配剩余限額148.8億元。建議以各縣區上報財政部債券需求為基礎，對于超出舉債空間部分予以核減，按比例調增至有空間的地區，并結合審核情況確定分配額度。

從過往看，從申報試點到特殊再融資債券發行需要幾個月的時間。在當前地方申報方案并經過評審后，預計下半年或將有特殊再融資債券發出。7月25日召開的政治局會議提出，要有效防范化解地方債務風險，制定實施一攬子化債方案。

中誠信國際研究院執行院長袁海霞對記者表示，在當前地方財政收支矛盾凸顯、騰挪財政資金化債空間有限的情況下，尤其需加大“以時間換空間”力度，合理有序推進地方債置換、金融機構貸款置換。

一方面，繼續推進建制市縣隱債化解試點、隱性債務清零試點，繼續發行“償還存量政府債務”的再融資債券、促進隱性債務顯性化，支持財力強或債務壓力小的區域隱債清零，并扶持財力弱且債務壓力大的尾部區域緩釋風險，在不新增債務的硬約束下壓降債務成本、平滑短期債務風險。

另一方面，可在高風險地區謹慎推進城投企業銀行信貸、非標類債務重組。今年來中央層面多次強調“推動優化債務期限結構，降低利率負擔”，原銀保監會1號令也適當放寬了商業銀行重組資產風險分類、延長了重組觀察期，為債務重組提供了制度支持。

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